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劉劍文:疫情當前 房地產稅法今年暫不出臺

原作者: 謝江珊 |原發: 時代周報

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新冠肺炎疫情引發經濟形勢劇烈變化,一度呼之欲出的房地產稅,似乎變得遙遙無期。財稅專家們普遍認為,今年房地產稅法不會提交全國人大常委會審議。


自2013年中共十八屆三中全會提出“加快房地產稅立法,并適時推進改革”,至今已七載。房地產稅法為何難出臺?


“疫情當年,今年提交全國人大常委會初審的時機不成熟,需要考慮周密后再推進。”北京大學法學院教授、中國法學會財稅法學研究會會長劉劍文在接受時代周報記者專訪時坦言,一部法律何時出臺,時機很重要。房地產稅立法難度大,涉及面廣,對政治、經濟乃至社會等各方面均影響巨大。


社會經濟形勢發生變化,立法進程也會發生變化。“房地產稅法何時落地,并不是最重要的,重要的是怎么推動房地產稅的良法善治。”在劉劍文看來,一部法律出臺,對社會進步有推動作用才是最需要追求的,“如果短期負面影響過大,出臺則需慎重”。


需妥當考慮社會各方關系


時代周報:你曾認為房地產稅在2020年前后會真正落地,現在看來可能性較小?


劉劍文:2015年,全國人大常委會法工委牽頭起草的《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》曾提出,力爭2020年前完成落實稅收法定原則的改革任務。2016年十二屆全國人大四次會議批準的“十三五”規劃綱要中,也有推進房地產稅立法的要求。2020年是“十三五”的收官之年,所以,當初認為今年會完成房地產稅立法工作順理成章。


不過,2020年并非完成房地產稅立法工作的最后期限。之前說的是“力爭”和“推進”,并不是說一定要完成,而且,影響房地產稅法出臺的因素是多方面的。


政治層面,涉及社會穩定問題。房地產稅涉及中央和地方關系,涉及稅收財政收入如何分配。


經濟層面,疫情對全球經濟社會運行造成巨大沖擊,我國經濟下行壓力加大。很多國家包括我國經濟在一季度都呈現負增長,二、三、四季度乃至整個年度可能出現正增長,但跟前些年的GDP較大正增長相比,依然存在很大差距。房地產稅會增加企業和個人成本,對短期經濟存在一定影響。


社會層面,涉及收入分配。自1978年改革開放以來,我國最大的進步是社會財富總量的增加,進而帶來千家萬戶財富的增加。在此意義上,房地產稅跟每個家庭、個人利益息息相關,備受關注。此外,房地產稅立法還涉及社會承受度及社會宣傳等問題。


時代周報:2018年政府工作報告提到“穩妥推進房地產稅立法”,2019年政府工作報告提到“穩步推進房地產稅立法”,今年全國兩會未提及房地產稅。5月18日,中央提出“穩妥推進房地產稅立法”。從“穩妥推進”到“穩步推進”再回到“穩妥推進”,意味著什么?


劉劍文:穩步推進,就是一直在往前進。穩妥,包括穩步的含義,但另一方面也要綜合考量,妥當考慮社會方方面面的關系,這也是房地產稅的難點所在。比如中央和地方、國家和納稅人、立法機關和行政機關、稅改和經濟發展等關系問題。


可以明確的是,房地產稅不會很快出臺,還需進行評估,考慮經濟社會發展的變化情況。


利好地方財政


時代周報:征收在短時間內是否會對地方財政產生沖擊?這是不是房地產稅出臺的難點之一?


劉劍文:第一,我國現在涉及房地產方面的稅有很多種,房產稅、土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅及個人所得稅等。目前來看,未來的房地產稅將房產稅和土地使用稅合在一起征收是沒有問題的。當然并不是簡單合并,實際上是一個新稅種,但是否包括土地增值稅,下一步有可能會考慮。


第二,總體而言,稅負需要考慮社會的承受力問題。房地產稅法出臺以后,不會是現有的收費制度不變,然后再開征房地產稅,應該是綜合考量,會將包括土地出讓金在內的一些相關稅費,進行一攬子適當調整,肯定會合并相關稅種,取消一些稅費,最終統一到房地產稅一起征收。


第三,關于房地產稅的功能問題。房地產稅法出臺,首先是完善整個稅制,完善地方稅體系,逐漸提高直接稅比重,房地產稅就屬于直接稅;其次,房地產稅最主要的功能還是組織財政收入,解決地方財政收入不足的問題,為地方居民公共品和公共服務提供資金保障。


要知道,過去營業稅屬于地方主體稅種,但2017年營改增完成之后,營業稅退出歷史舞臺,地方稅收收入支柱的消失,使地方主體稅種的重建成為必然。未來地方的財政收入來源靠開征房地產稅,所以,房地產稅不會對地方財政產生沖擊,反而會讓地方多一份財政收入。這是利好,不是利空。


時代周報:有觀點認為,如果房地產稅出臺,且力度較大,一定會引發市場的劇烈反應,從而對房地產及相關上下游行業帶來巨大的沖擊。但如果力度過小,又無法達到彌補地方財政收入和打擊炒房的效果。你對此怎么看?


劉劍文:前面說過,房地產稅法的主要功能是組織地方財政收入,當然也并不排除,它在特定時間或特殊地方,能夠發揮抑制房價的作用。但這不是主要的、常態的,而是次要的、非常態的。從這個意義上來看,毫無疑問,房地產稅法出臺以后,在短期內肯定會對房價產生影響。


時代周報:對應我國國情,如何把握房地產稅的征收力度?


劉劍文:房地產稅力度有多大,主要涉及四個方面:一是征收范圍及免征范圍,是只在城市,還是包括農村;二是稅率定多少,定得高還是低;三是是否涉及住房面積扣除,如果涉及,又該扣除多少;四是按照面積還是按照套數征收。


我國要開征房地產稅,需要綜合考慮很多因素,其中一個就是社會的承受力度。要繳稅,如果稅率太高,征收力度太大,老百姓們承受不了,那也不行。


房地產稅要良法善治,怎么實現善治?我的基本觀點是,法律的出臺需要逐步完善。所以房地產稅法在早期出臺時,稅負應該不會太高,肯定在納稅人可以承受的范圍內。此后經過逐步發展,在老百姓對房地產稅的納稅意識不斷提升、對房地產稅法的功能不斷認識后,可以進一步完善,逐步適當提高稅率。


按市場評估值征收


時代周報:理論上來看,我國如果征收房地產稅,應該以新加坡為參照,即以住宅租金為基礎,以此規避土地公有制下征收房地產稅的法律障礙。但財政部曾在2017年作過表態,“對工商業房地產和個人住房按照評估值征收房地產稅”,這種模式,是不是顯然更接近土地私有制國家的做法?


劉劍文:不管是新加坡模式還是美國模式,各個國家和地區都有其特殊性。我國現在的房產稅是按照租金和房產余值來征收的。未來的房地產稅法,更多考慮按照市場的評估價格征收。


其實很多人都知道,房子并沒有漲價,真正漲價的是地產,所以房產肯定是連在一起的。這時再根據市場價格的波動進行市場評估是合理的,有可能會按照期限比如一年一評估,或按某個特定地區評估。目前資產評估法已經出臺,房地產評估的體制機制障礙已經被消除。不動產登記制度也在建立之中,全部建起來以后,就不存在障礙了。


時代周報:稅收救濟制度、爭議解決等配套制度進展如何?此前你曾表示,房地產稅法開征的基礎條件是需要很多配套制度的配合。


劉劍文:實際上我國有爭議解決機制,先行的稅收征收管理法88條就已作出說明—雖然還存在一些缺陷,限制了納稅人的救濟權利,需要完善。我們也有救濟制度,但目前的救濟制度可能并沒有達到納稅人的期望值。未來,會涉及房地產稅法與其他法律如稅收征管法、行政處罰法、行政強制法等相關法律的銜接和協調問題。希望未來在相關法律的修改過程中,能逐步完善相關配套制度。


時代周報:《民法典》第三百五十九條第一款規定:住宅建設用地使用權期間屆滿的,自動續期。續期費用的繳納或者減免,依照法律、行政法規的規定辦理。這是不是為開征房地產稅預留了一個口子?


劉劍文:實際上都是在為未來開征房地產稅掃除一些制度上的障礙。這里的法律法規可能涉及土地管理法、房地產稅法以及其他相關的法律法規,甚至《民法典》等。


以前很多人有個顧慮,即土地所有權屬于國家或集體,使用權只有30年、50年或70年,現在也不存在這個問題了。中央已經明確,住宅建設用地使用權期間屆滿的,自動續期。至于是有償還是無償?如果是有償,要繳納多少?則是下一步要逐步解決的問題。


預計2023年前完成立法


時代周報:目前房地產稅立法推進到哪一步了?


劉劍文:一部法律在沒有提交全國人大常委會審議之前,都屬于起草階段。房地產稅立法由全國人大常委會預算工作委員會牽頭組織起草,財政部和國家稅務總局積極參加,目前正處于草案起草階段。房地產稅法草案起草已經有一段時間了,也曾征求過一些社會意見。


時代周報:法學會或北大有提交過草案意見嗎?你有參與嗎?


劉劍文:房地產稅法比較敏感,具體立法進行到什么程度,由決策部門透露比較合適。


房地產稅法草案在起草過程中,征求了學界意見,但都是小范圍的。同時也在內部征求過有關部門和地方人大的意見,目前還未在全國范圍內公開征求意見。


如果要提交審議,有可能在審議之前聽取社會意見。也可能在一審之后,由全國人大常委會在社會公開征求意見。聽取意見的方式多種多樣,專家學者參與立法的方式也是多種多樣的。


時代周報:按照目前形勢,房地產稅在何時能完成立法工作?


劉劍文:房地產稅立法,會用三年左右的時間提交全國人大審議,2023年之前完成的可能性比較大。


早在2018年,房地產稅就已經被列入本屆人大立法規劃的第一類項目。從理論上講,房地產稅將由本屆人大提請審議,完成立法工作。也就是說,直到2023年本屆人大任期結束,房地產稅立法都有被啟動的可能性。我們希望能夠在本屆人大的任期屆滿之前解決這一問題,但具體未來什么時候提交,要看整體發展。


(編輯:王星


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